Høringssvar: Representantforslag om å ta tomme bygg og boliger i bruk - Dokument 8:152 S (2025-2026)

Dokumentavgiften har siden 1975 vært en fast del av det norske eiendomsregelverket. Avgiften har hjemmel i dokumentavgiftsloven, mens ikrafttredelse og viktige nyanser som fritak og unntak fastsettes årlig i Stortingets vedtak om dokumentavgift. Avgiftssatsen er 2,5 % av markedsverdien av eiendommen som tinglyses.

Som hovedregel er beregningsgrunnlaget salgsverdien/markedsverdien av både tomten og bygningsmassen som er etablert på tomten. Verdifastsettelsen skjer på tinglysningstidspunktet for hjemmelsoverføringen.

Dokumentavgiften er en ren fiskal avgift hvis hensyn er å skaffe staten inntekter. I praksis er dette en skatt på privatpersoner som ønsker å etablere rettsvern for sitt erverv av eierseksjoner, eneboliger og fritidsboliger. For borettslag er det ikke dokumentavgift. I et aksjeselskap som eier næringseiendom, ligger det en eierandel (aksje) i selskapet, som igjen eier eiendommen. Ved salg av aksjene, selges hele selskapet med eiendommen som en del av selskapets verdier, og det svares ikke dokumentavgift ved overdragelse av aksjer. Tinglysing er frivillig, men normalt kreves det tinglysing dersom eiendom erverves med pantegjeld.

Unntaksbestemmelsen for nybygg – § 3 i Stortingsvedtaket

Et sentralt unntak fra hovedregelen om dokumentavgift finnes i stortingsvedtakets § 3 som lyder:

«Ved førstegangsoverføring av en selvstendig og i sin helhet nyoppført bygning som ikke er tatt i bruk, og overføring av bygg under arbeid, betales avgift bare av salgsverdien av tomta dersom det blir tinglyst hjemmelsoverføring til denne.»

Bestemmelsen innebærer at dokumentavgift bare beregnes med 2,5 % av tomtens salgsverdi ved tinglysning. Verdien av den nyoppførte bebyggelsen inngår ikke i grunnlaget. Unntaket gjelder både førstegangsoverføring av boliger og næringseiendom samt bygg under arbeid.

Unntaket er blant annet begrunnet i hensynet til å likestille kjøpere av nybygg som er eller skal oppføres av en utbygger, typisk eiendom som erverves «på tegnebrettet», med tomteeieren som selv oppfører bebyggelse på egen tomt. For tomteeiere vil det normale være at tomten først tinglyses med dokumentavgift beregnet av tomteverdien, før oppføring av bygningsmasse som da nyter godt av det rettsvernet som allerede er etablert.

I NOU 1975:34 pekes det blant annet også på «avgiftstekniske» utfordringer ved nybygg og bygg under arbeid. På side 13 fremheves det at;

«Etter utvalgets oppfatning reiser bygg under arbeid og nybygg en del avgiftstekniske problemer. Det gjelder f.eks. overføring av nye bygg fra boligbyggelag, tomte- og investeringsselskaper, entreprenører, ferdighusfabrikker o.l. til borettslag, selveierlag, selveiere m.v. Av forskjellige grunner har en byggherre ikke alltid herredømme over tidspunktet for tinglysing. Så komplisert som forholdene er, har utvalget etter grundige drøftelser kommet til at ved førstegangsoverføring av nytt bygg bare svares avgift av tomteverdien, inkludert vei, vann og kloakk.»

Motivuttalelsene er knappe, men behovet for unntaket er praktisk og betydelig. Unntaket gir utbyggere fleksibilitet ved valg av tinglysningstidspunkt, hvilket er sentralt ved strukturering av eiendoms- og selskapsrettslige forhold, særlig i større prosjekter. Uten unntaket måtte kjøpere av nybyggsleiligheter, som typisk kjøpes 2-3 år før ferdigstillelse, foreta en ny verdsettelse ved overtakelse. I et marked med prisvekst høyere enn KPI ville dette svekket forutberegneligheten for kjøperne og innebære mer-arbeid og merkostnader til innhenting av verdsettelser.

Unntaket i dokumentavgiftsvedtaket § 3 er svært strengt tolket i forhold til hva som omfattes av begrepet «i sin helhet nyoppført». I Skattedirektoratets rundskriv for 2025 pkt. 4.13 uttales følgende tolkning:

«Det avgjørende er imidlertid om bygningen i sin helhet er nyoppført, det vil si at verken grunnmur, deler av denne eller andre deler fra den tidligere bygningen er benyttet i den nyoppførte bygningen».

Konsekvensen er at selv helt marginal gjenbruk av deler av en tidligere bygning gjør at unntaket faller bort. Ved tinglysning må det da betales avgift av markedsverdien av både tomt og bygningsmasse. Dette rammer i særlig grad konvertering av næringseiendom til bolig, men også der det ellers foreligger eldre bygningsmasse på en eiendom hvor det skal føres opp nybygg vil kunne falle utenfor unntaket i § 3.

Dette skaper et uheldig insentiv til riving fremfor bevaring og gjenbruk av eksisterende bygningsmasse. Konverteringsobjekter er i tillegg mer krevende og langt mer uforutsigbare enn rene nybygg. Denne usikkerheten medfører høyere risiko og ofte høyere kostnader enn ved nybygg. Når full dokumentavgift kommer på toppen av allerede høye kostnader, blir det ofte enklere, tryggere og billigere å velge riving fremfor bevaring. Kostnaden bæres i hovedsak av sluttkjøperne og gjør boliger dyrere.

Klimakonsekvenser ved riving

Hvert år river vi i gjennomsnitt 12 000 bygninger i Norge1. Dersom vi hadde tatt vare på disse bygningene og rehabilitert eller konvertert dem i stedet, kunne vi ha unngått klimagassutslipp på mellom 600 000 – 1 000 000 tonn CO2e. Til sammenligning var det årlige klimagassutslippet i Bergen kommune i 2024 oppgitt til 657 086 tonn CO2e.

Forslag til ny bestemmelse om avgift ved konvertering til bolig

Advokatfirmaet Berngaard AS har sammen med Grønn Byggallianse vurdert hvordan avgiftsregelverket kan tilpasses, slik at konverterings- og gjenbruksprosjekter likestilles med nybygg når det gjelder dokumentavgift. Forslaget ble første gang presentert under Arendalsuka 2025, og går ut på å innføre en ny § 3 a) i Stortingets årlige vedtak om dokumentavgift:

«Ved tinglysing av førstegangs hjemmelsoverføring til boligseksjon i allerede bebygd eiendom som ikke tidligere har vært brukt til boligformål, beregnes dokumentavgift av den enkelte seksjons forholdsmessige andel av tomtens salgsverdi.»

Formålet er å etablere en enkel og praktisk regel som likestiller bruksendring til bolig med nybygg. Ordlyden begrenser unntaket til tinglysing av hjemmelsovergang til «boligseksjon» som «ikke tidligere har vært brukt til boligformål». Dette treffer det praktiske behovet, ettersom borettslag allerede er unntatt alminnelig dokumentavgift. Det foreslås fortsatt beregning av 2,5 prosent av seksjonens forholdsmessige andel av tomtens salgsverdi. Bestemmelsen vil stimulere til en dokumentavgiftspolitikk som understøtter den politiske viljen om tilstrekkelig boligutbygging mot 2030.

Regelteknisk er forslaget ikke helt nøytralt, ettersom det retter seg mot konvertering til bolig og boligseksjoner, ikke eiendom i videre forstand. Gitt at borettslag allerede er fritatt, og at næringseiendom i hovedsak eies gjennom aksjeselskaper, antas forslaget likevel å treffe der det faktiske behovet ligger.

Økonomiske vurderinger

Det er krevende å anslå hva som kan bli samlet provenytap for staten dersom en skulle gjennomføre avgiftsendringen i tråd med forslaget. Vi understreker at staten allerede går glipp av betydelige provenyinntekter da mange eiendomsutviklere velger å rive alt på eiendommen for å oppføre nybygg som er omfattet av unntaket i dokumentavgiftsvedtaket § 3. Staten får i disse tilfellene heller ikke dokumentavgift fra verdien av bygningen.

Når en forbruker kjøper en bolig direkte fra utbygger, avgjøres avgiftsgrunnlaget av om bygget er nyoppført eller ombygd/konvertert. Når eiendommen er ferdig konvertert til bolig vil «tomteverdien» ofte være mellom 10 prosent og 20 prosent av kjøpesummen som boligkjøper betaler. Trolig vil andelen tomteverdi være enda høyere i rene konverteringsprosjekter der kontorbygg i sentrale områder konverteres til bolig.

I et forsøk på å synliggjøre provenyvirkningen av forslaget til ny § 3 a), har vi forsøkt å stille opp et par eksempler på hvordan provenytapet kan se ut i et eiendomsprosjekt der formålet er konvertering, for deretter å overføre dette til et årlig antall konverterte boenheter:

Eksempel A – Salg av ferdigstilt bolig (forbruker)

I et nyboligprosjekt i Trondheim er det lagt til grunn en tomteverdi på NOK 990 000 av en samlet kjøpesum på NOK 8 400 000. Dette tilsvarer at andel tomteverdi kun utgjør 11,7 prosent av kjøpesummen i det konkrete tilfellet. Dette utgjør følgende dokumentavgiftsberegning etter dagens regler:

Pris nyoppført bolig: MNOK 8,4

Dokumentavgift kun tomteverdi: NOK 24 750

Pris bolig i ombygd/konvertert bygg: MNOK 8,4

Dokumentavgift hele kjøpesummen: NOK 210 000

Det er forventet salgspris i markedet som vil påvirke om boligutvikler velger å rive for å byge nytt, eller konvertere. Eksempelet viser at boligkjøper (forbruker) vil måtte betale en vesentlig høyere dokumentavgift dersom dette eksempelet hadde vært et konverteringsprosjekt.

Eksempel B – Salg av ferdigstilt bolig til forbruker (totalprosjekt)

I et nyboligprosjekt i Bergen er en boligutviklingseiendom kjøpt for MNOK 90. Eiendommen er delvis bebygd med eldre ukurant bygningsmasse. Budsjettert omsetning for et samlet ferdig boligutviklingsprosjekt er ca. MNOK 480. Dersom den eldre bygningsmassen ikke rives helt, vil sluttbrukerne (forbrukerne) bli ilagt en samlet dokumentavgift i prosjektet på MNOK 12. Med disse verdiene vil tomteverdien utgjøre ca. 18 prosent av prosjektet.

Pris nyoppførte boliger: MNOK 480

Dokumentavgift kun tomteverdi utgjør: NOK 2 250 000

Pris boliger i ombygd/konvertert bygg: MNOK 480

Dokumentavgift hele kjøpesummen: NOK 12 000 000

Med et unntak som foreslått i § 3 a) vil den eldre bygningsmassen i dette tilfellet kunne bevares og gjenbrukes, og sluttbrukerne vil samlet belastes dokumentavgift på MNOK 2 250 000. I dette konkrete eksempelet vil provenytapet være NOK 9 750 000.

Hvor mange boenheter omsettes som konverterte boliger?

Tallet på konverterte boliger har variert de seneste årene. I 2017 var antallet boliger som har blitt til gjennom ombygging 2500. I 2023 var antallet halvert til kun 1200. I 2024 har dette steget noe til 1650. Dette antallet er antatt å være leiligheter. I realiteten inkluderer nok SSBs2 tall både næringseiendom og borettslag, hvor begge ikke svarer dokumentavgift. Tallet for hvor mange boliger dette vil berøre er derfor mindre i realiteten.

Hva kan provenytapet utgjøre dersom alle konverterte boliger ble behandlet som nybygg?

Dersom det antas at det konverteres 1500 leiligheter (boligenheter) i året, at disse har en gjennomsnittlig størrelse på 70 kvm og at gjennomsnittspris i markedet (høyt landsgjennomsnitt) er 60 000 NOK per kvm, blir dette total markedsverdi 6,3 mrd. NOK (1500x70x60000 = 6,3 mrd. NOK).

Samlet dokumentavgift for dette vil da bli 157,5 MNOK.

Dersom det antas at 20 prosent av markedsverdi av omsatt leilighet er avgiftsgrunnlag på tomt og 80 prosent på bygg, så vil endringsforslaget utgjøre et provenytap på 126 MNOK (157,5 x 0,8 = 126 MNOK).

Dersom vi legger til grunn at tomteandelen er 10 prosent vil provenytapet øke til 141,75 MNOK.

Med utgangspunkt i at det konverteres rundt 1500 boliger i året blir da anslått årlig provenytap i intervallet 126 –142 MNOK av å endre dokumentavgiften for boliger produsert gjennom konvertering.

Oppsummering

Det er bred enighet om at unødvendig riving bør unngås. En justering av regelverket som likestiller boliger fra konvertering med boliger fra nybygg vil kunne a) redusere klimagassutslipp, b) fremme bærekraftig gjenbruk, c) styrke boligpolitikken og d) sikre en mer rettferdig avgiftsbehandling.

Med sjablonverdier viser regnestykkene over at provenytapet av vårt endringsforslag kan bli 126-142 MNOK. Forventet inntekt fra dokumentavgiften i statsbudsjettet 2026 er oppgitt til 15,5 mrd. NOK.

Provenytapet basert på vårt regnestykke utgjør 0,81-0,92 prosent av statens forventede inntekt fra dokumentavgiften.

Eksemplene viser også at boligkjøperne sparer opp mot flere hundre tusen for kjøp av en gjennomsnittlig bolig. Endringsforslaget kan stimulere til økt aktivitet i næringen og gjøre det lettere å nå det boligpolitiske målet om 130 000 nye boliger innen 2030. Konvertering av eksisterende bygninger er en raskere vei til nye boliger enn nybygging. Med en høyere andel konverteringer vil klimagassutslippene, energibruk og forbruket av naturressurser for boligproduksjon bli redusert ved at utviklere benytter eksisterende bygningsmasse.

Vi mener det er saklig grunn til å erkjenne at regler som ga mening i sin tid ikke fremmer ønsket utvikling i vår tid. Endringer i stortingsvedtak krever ikke lovendring, og kan gjennomføres raskt.

Vi anmoder Stortinget om å be regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2027 å foreslå ny § 3a - Dokumentavgift ved konvertering til boligformål som reflekterer en likestilling mellom boliger produsert gjennom konvertering av bygg som boliger produsert ved nybygging, eksempelvis:

«Ved tinglysning av førstegangsoverføring av hjemmel til boligseksjon i allerede bebygd eiendom som ikke tidligere har vært tatt i bruk til boligformål, beregnes dokumentavgift av den enkelte seksjons forholdsmessige andel av salgsverdien av tomten.»